反垄断剑指行政垄断

反垄断剑指“行政垄断”

杨寅上海司法研究所所长、上海政法学院教授　　薛克鹏中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师

日前，国家发改委通报了河北遭“反垄断调查”事件。据介绍，国家发改委接到韩国大使馆的举报：河北对本地客运企业制定了优惠政策，过桥过路费半价，但其他省份跨省运输的企业则无权享受这一优惠，一个在天津的中韩合资企业就未能享受到该优惠待遇。对此，国家发改委认为，河北省交通厅、物价局、财政厅此举涉嫌歧视性规定，并已向河北省人民政府发出执法建议函，责令三个部门立即改正错误，成为我国《反垄断法》实施6年来调查中首次涉及的行政机关。　　随后，国家发改委价格监督检查与反垄断局局长许昆林在一次节目录制时透露，河北省政府一案仅仅是开始。他明确表示，按照十八届三中全会的指示，下一阶段反垄断工作重点有所转移，将打破涉及地方有关部门造成的垄断，反对地方保护主义。“滥用行政权力、排除竞争和地方保护主义将是反垄断调查的重点。”　　有关专家都认为，此次发改委通报的河北省政府遭反垄断调查，是一个突破性的信号，说明反垄断进入深化阶段，而许昆林的表态则释放出严查“行政垄断”信号。　　中国政法大学民商经济法学院教授薛克鹏向中国经济时报记者介绍，2008年8月1日起施行的我国《反垄断法》，具有与他国不同的独特性，即专门设置了一个章节，对“滥用行政权力排除、限制竞争”也就是俗称的“行政垄断”做出明确规定。他指出，所谓行政垄断，是指政府及所属部门滥用行政权力排除、限制竞争及经营，进行地方封锁，侵害市场公平竞争秩序的行为，具体包括制定含有排除、限制竞争内容；采取专门针对外地商品或服务的行政许可，限制外地商品或服务进入本地市场等。行政垄断有地区垄断、部门垄断及行政强制行为三种形式。　　今年以来，有关部门把反垄断作为重点，不仅展开对汽车等行业的反垄断调查，7月8日，国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，明确了在反垄断、打破地区封锁、惩处不正当竞争行为等环节的政府职责。这次，国家发展改革委反垄断部门调查处理河北路桥收费中存在的垄断和歧视行为，无疑打破了以往反垄断只查市场不查政府的局面，补上了反“行政垄断”的空白，对垄断问题的查处呈现出全方位覆盖的特点，是一项破冰之举。　　“行政垄断”作为中国特有的一个概念，实际上包括了标准经济学中的“政府垄断”和“政府授予垄断”，前者是政府直接行使垄断权力(比如酒类专卖、烟草专卖)，后者是政府将垄断经营权授予某一个企业。客观上来说，像河北这样内外有别的路桥收费等相同或类似的行政垄断行为，很多地方、系统都不同程度存在，如浙江也曾出台本省客车优惠政策，在国家反垄断不断深入的背景下，国家发展改革委此次首查行政机关垄断的意义重大而深远。 　　薛克鹏指出，尽管相对于近年来频繁出现于公众视野里的企业反垄断案件调查，因行政垄断接受调查及处罚的相关案例并不多见，但实际生活中，跟行政权力有关的经济领域，却都或多或少地存在“行政垄断”的影子。　　薛克鹏表示，反“行政垄断”实际实施中的困难与阻力都客观存在。首先，对于政府实施的限制竞争行为的正当性判断相对复杂和困难，如烟草业及食盐业等的垄断，即是法律规定下的正当性限制，而地方政府与行业主管部门所实施的垄断行为，也往往有规章等规范性文件作为依据，相对于企业垄断来说，更难界定其是否合理。其次，当前我国的反行政垄断机制尚未成熟，不算完全科学合理，缺乏独立的对行政垄断进行调查和处理的专门机构，而往往由上级行政机关来进行调查和处理，必然导致一些问题的出现。　　上海司法研究所所长、上海政法学院教授杨寅同样向本报记者表示，滥用行政权力的垄断，也就是“行政垄断”，实际上在我国是大量存在的，将“行政垄断”作为一章放在《反垄断法》中出台的形式可能导致相关法律规定过于简单、简化，带来实施中的困难。杨寅认为，当前针对行政垄断所做出的具体规范及规制中，尤其是在实体法的适用上及诉求的程序上都存在模糊性和不确定性。　　杨寅指出，在一个市场经济比较充分的国家，反垄断主要是针对企业集中等问题，排除不正当竞争的行为，然而在市场和政府的职能区分并不十分清晰的情况下，行政职能被滥用的可能性也就大大增加。在他看来，我国出现行政垄断的主要原因，在于行政权和市场权的配置及分工仍存在不合理。长期以来，各级政府掌握资源配置，决定产业发展，甚至直接参与某些产业投资，这种“非市场化”或者“半市场化”的现象，往往成为制约市场活力的重要因素。地方保护主义的长期存在，可能加剧了某些行政垄断行为。十八届三中全会明确提出“市场在资源配置中起决定性作用”，就是要打破垄断格局，实现增长方式从政府主导向市场主导的转变。 　　在薛克鹏看来，由于种种客观原因，行政垄断很难像企业垄断行为一样得到披露并接受调查，与此同时，当前反行政垄断的措施也并非十分有利。他指出，企业垄断得到较多的媒体关注和报道，有巨额罚款等处理手段，相比之下，行政垄断的处罚措施显得较少，程度也较轻，根据《反不正当竞争法》，政府滥用行政权力的法律后果是由上级机关责令改正；情节严重的，由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分，然而目前看来，“几乎没有听说一起行政机关的主要负责人因为实施行政垄断而遭受行政处分的情况出现”。　　尽快设立独立并具有权威性的反垄断机构　　反垄断的对象从企业扩展到行政机关，释放出反垄断更坚定的决心。同时意味着，反垄断工作需要迎接更艰难的挑战。　　薛克鹏指出，当前反垄断执法权分散在三个部门——商务部反垄断局、发展改革委价格监督检查与反垄断局以及工商总局反垄断与反不正当竞争执法局，他建议，未来国家应尽快设立具有独立并具有权威性的反垄断机构，对于经济性垄断及行政性垄断统一执法。但他同时提到，行政垄断与行政权联系在一起，以行政权力来限制行政权力是一种经验，但目前来看，我国行政体系内部的纠错机制仍然未算完美，大部制的反垄断机构能否解决行政垄断问题仍然存在疑问，是一个愿景。在他看来，更好的解决方法在于设立针对行政垄断调查的专门机构。　　杨寅持同样观点，他认为，目前对于企业的反垄断调查与处理都已有常规程序可遵循，有序而明确，但根据《反垄断法》第51条的规定，行政机关和法律法规授权的，具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除限制竞争行为的，由上级机关责令改正。也就是说，反垄断执法机关的权限只是可以向有关上级机关提出依法处理的建议，但反垄断执法机关并没有这样审理案件的权利。因此，他表示，破除行政垄断，需要尽快建立起相对独立的、专业的、统一的、有权威性的国家反垄断执行机构，有效强化反垄断力量。　　除此之外，杨寅特别强调，反垄断的执法过程中，反垄断机构作为维护市场公平竞争的执法者，无论是面对国内有上级监管的国有企业、金融企业，还是有国外政府组织撑腰的外资企业，抑或是下阶段将重点攻克的地方行政机关，都应当“一视同仁，同罪同罚”。反垄断这项工作，任重而道远。

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